por Adriana Ponce Coelho
A Tríplice Responsabilidade em matéria ambiental possui previsão constitucional. É o § 3º, do Artigo 225 que dispõe:
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente, sujeitarão os infratores, pessoas físicas e jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Esse dispositivo reconhece a existência de três tipos independentes de responsabilidades na área ambiental: a CIVIL, a ADMINISTRATIVA e a PENAL.
1 RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
A responsabilidade administrativa é aquela que resulta de infração à norma jurídica, sujeitando o infrator a certas sanções (advertência, multa, restrição de direitos, suspensão parcial ou total da atividade etc), que podem ser de origem federal, estadual ou municipal. Tal responsabilidade decorre de previsão expressa na Constituição Federal, no já citado § 3º do artigo 225 e como define o artigo 70, da Lei 9.605/98:
Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.
Diferentemente da responsabilidade civil, não existe para a de caráter administrativo, a necessidade de configuração de um dano ao meio ambiente, basta a ocorrência de uma conduta em desrespeito ao ordenamento jurídico – operar atividade sem licença ambiental, por exemplo, ou ter em depósito produtos controlados sem autorização.
Esta responsabilidade é apurada em processo administrativo que tramita perante o Órgão Ambiental competente, com direito ao contraditório e a ampla defesa. Ao autuado cabe provar o que está alegando em sua defesa. Da decisão administrativa caberá ainda questionamento na via judicial, se for do interesse do autuado.
No Estado de São Paulo para apuração da infração adota-se a Teoria do Risco Proveito, segundo a qual responde na qualidade de infrator aquele que comete, que concorre ou se beneficia da prática ilícita.
2 RESPONSABILIDADE CIVIL
A responsabilidade civil é aquela que decorre da “obrigação de reparar o dano” e foi prevista na Política Nacional de Meio Ambiente de 1981 (Lei 6.938/81):
A Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) visará
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos. (Art. 4º, VII)
A PNMA impõe ao poluidor a obrigação de reparar o meio ambiente degradado e indenizar eventuais terceiros afetados por tal dano.
Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade (Art. 14, §1º).
O §1º, do citado artigo 14, ao determinar que essa responsabilidade será atribuída “independentemente da existência de culpa” anunciou para o sistema jurídico nacional a responsabilidade objetiva, o que implica apenas na demonstração do nexo de causalidade, o liame que vai ligar a ação ou omissão do agente ao resultado danoso. São irrelevantes os elementos subjetivos da conduta: vontade de obter o resultado (dolo) ou ter o poluidor agido com negligência, imprudência ou imperícia (culpa). Mesmo com a atividade devidamente licenciada, verificado o dano, estará o agente compelido a repará-lo.
Um ponto bastante polêmico diz respeito à adoção da Teoria do Risco Integral na responsabilidade civil ambiental em oposição à Teoria do Risco Proveito ou Risco Criado. Estas últimas teorias determinam o dever de indenizar em decorrência de um dano causado ao meio ambiente em razão de conduta ou atividade potencialmente causadora de degradação ambiental. Admitem como excludentes desse dever, a ocorrência de caso fortuito ou força maior, bem como a culpa de terceiros. Para a Teoria do Risco Integral não há a possibilidade de invocar qualquer das excludentes. Até fatos da natureza, como enchentes, raios, furacões não são capazes de elidir a responsabilidade, limitando o agente em sua defesa arguir a inexistência do dano ou a negação da atividade degradadora. A doutrina está dividida quanto à adoção dessas teorias.
A responsabilidade civil determina também a solidariedade pela recuperação do dano entre os responsáveis diretos ou indiretos pela atividade causadora da degradação ambiental, como determina o inciso IV, do artigo 3º da PNMA. Dessa forma, qualquer pessoa que, deliberadamente, contribuir de alguma forma para o dano ambiental, será obrigada à reparação, reservado o direito de, posteriormente, propor ação regressiva para apurar o grau de culpa de cada agente. Assim, decidiu o Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSO CIVIL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - LEGITIMIDADE PASSIVA: SOLIDARIEDADE. 1. A solidariedade entre empresas que se situam em área poluída, na ação que visa preservar o meio ambiente, deriva da própria natureza da ação. 2. Para correção do meio ambiente, as empresas são responsáveis solidárias e, no plano interno, entre si, responsabiliza-se cada qual pela participação na conduta danosa. 3. Recurso especial não conhecido. (REsp 18567/SP, Rel. Ministra ELIANA CALMON, DJU 2/10/2000)
A legislação brasileira trata de maneira ampla os sujeitos responsáveis pela recuperação ambiental por meio do conceito de poluidor adotado no artigo 3º, IV, da Polícia Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), segundo a qual poluidor é
a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental
Igualmente a jurisprudência do STJ consolidou o entendimento segundo o qual a responsabilização pelo dano ambiental recairá sobre todo aquele que, direta ou indiretamente, tenha contribuído para o evento lesivo, abrangendo um amplo espectro de sujeitos, sejam pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado que responderão de forma solidária, podendo recair a obrigação sobre todos, alguns ou aquele que tiver melhor condição financeira para suportar a recuperação. Destaque para a dispensa do estabelecimento de relação jurídica entre os poluidores.
DANO AMBIENTAL – RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA – ARTS. 3º, INC. IV, E 14, § 1º, DA LEI 6.398/1981
A responsabilidade por um dano recairá sobre todos aqueles relativamente aos quais se possa estabelecer um nexo de causalidade entre sua conduta ou atividade e o dano [...] ainda que não tenha havido prévio ajuste entre os poluidores
(…)
Podendo o titular do direito da ação exigir o cumprimento da obrigação de alguns dos devedores, de todos, ou daquele que gozar de melhor situação financeira, hábil a garantir a efetiva reparação do dano. (STJ REsp 1056540/GO, Rel. Ministra ELIANA CALMON, DJU 14/09/2009)
Em 2010 o Ministro Herman Benjamin trabalha o conceito de poluidor para fins de ser estabelecido o nexo de causalidade:
11. O conceito de poluidor, no Direito Ambiental brasileiro, é amplíssimo, confundindo-se, por expressa disposição legal, com o de degradador da qualidade ambiental, isto é, toda e qualquer “pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental” (art. 3º, IV, da Lei 6.938/1981, grifo adicionado).
12. Para o fim de apuração do nexo de causalidade no dano urbanístico-ambiental e de eventual solidariedade passiva, equiparam-se quem faz, quem não faz quando deveria fazer, quem não se importa que façam, quem cala quando lhe cabe denunciar, quem financia para que façam e quem se beneficia quando outros fazem. (STJ REsp 1071741/SP, Relator Min HERMAN BENJAMIN, DJe 16/12/2010)
Consequentemente, a responsabilidade pela recuperação do dano causado ao meio ambiente recairá sobre todos aqueles relativamente aos quais se possa estabelecer um nexo de causalidade, ainda que de forma indireta entre conduta ou atividade lesiva e a alteração adversa da qualidade ambiental. Esta solidariedade se estende igualmente àquele que por ação ou omissão tenha perpetuado o dano, sempre garantido o direito de regresso.
3 RESPONSABILIDADE PENAL
A Lei 9.605/98 além de incorporar ao ordenamento jurídico a previsão de condutas antijurídicas para apuração na esfera administrativa, também ordenou boa parte das contravenções ao meio ambiente que se encontravam dispersas em várias leis (Código Florestal, Código Penal etc), transformando algumas delas em crime, sem, no entanto, revogar explicitamente o que já existia. Esta lei tratou dos crimes contra a fauna, flora, poluição, contra o ordenamento urbano e patrimônio cultural e à administração ambiental.
Estipulou três tipos de penas: privativa de liberdade, multa e restritiva de direitos. A pena privativa de liberdade deixou de ser regra geral e abriu espaço para sua conversão em restritiva de direitos, condicionando o benefício, em alguns casos, à comprovação ou o compromisso de recuperação do meio ambiente degradado.
Em relação às pessoas jurídicas, seguindo o comando constitucional, previu pena de multa, restritiva de direitos, prestação de serviços à comunidade e a liquidação forçada na hipótese de a pessoa jurídica ser constituída ou utilizada, preponderantemente, para a prática de crime ambiental.
Também é prevista a solidariedade entre os agentes, que de qualquer forma, concorreram para a prática delituosa, e traz um rol exemplificativo: o diretor, o administrador, membro do conselho e órgão técnico, auditor, gerente, preposto ou mandatário.
CRIMINAL. CRIME AMBIENTAL PRATICADO POR PESSOA JURÍDICA. RESPONSABILIZAÇÃO PENAL DO ENTE COLETIVO. POSSIBILIDADE. PREVISÃO CONSTITUCIONAL REGULAMENTADA POR LEI FEDERAL. OPÇÃO POLÍTICA DO LEGISLADOR. FORMA DE PREVENÇÃO DE DANOS AO MEIO-AMBIENTE. CAPACIDADE DE AÇÃO. EXISTÊNCIA JURÍDICA. ATUAÇÃO DOS ADMINISTRADORES EM NOME E PROVEITO DA PESSOA JURÍDICA. CULPABILIDADE COMO RESPONSABILIDADE SOCIAL. CO-RESPONSABILIDADE. PENAS ADAPTADAS À NATUREZA JURÍDICA DO ENTE COLETIVO. RECURSO PROVIDO.
I. Hipótese em que pessoa jurídica de direito privado, juntamente com dois administradores, foi denunciada por crime ambiental, consubstanciado em causar poluição em leito de um rio, através de lançamento de resíduos, tais como, graxas, óleo, lodo, areia e produtos químicos, resultantes da atividade do estabelecimento comercial. (...) V. Se a pessoa jurídica tem existência própria no ordenamento jurídico e pratica atos no meio social através da atuação de seus administradores, poderá vir a praticar condutas típicas e, portanto, ser passível de responsabilização penal. (...) VIII. "De qualquer modo, a pessoa jurídica deve ser beneficiária direta ou indiretamente pela conduta praticada por decisão do seu representante legal ou contratual ou de seu órgão colegiado (grifos nossos). (STJ, REsp 564.960/SC, Relator GILSON DIPP, DJ 13/06/2005).
4 A QUEM ATRIBUIR A RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
Segundo prevê a Constituição Federal brasileira, poderão ser responsabilizadas pessoas físicas ou jurídicas (art. 225, § 3º).
Em resumo:
5 DOS ÓRGÃOS ENVOLVIDOS NA APURAÇÃO DA RESPONSABILIDADE AMBIENTAL
Coexistem as três responsabilidades: obrigação civil de reparar e/ou indenizar, a responsabilidade administrativa e a penal.
A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA é conduzida pelos Órgãos Ambientais por meio de fiscalização e lavratura de Autos de Infração com a imposição de sanções (advertência, multa, apreensão de produto, interdição/embargo etc).
A RESPONSABILIDADE PENAL é apurada em procedimento investigatório presidido pelo Delegado de Polícia que convencido da materialidade do crime e autoria relata o fato ao Promotor de Justiça, que possui a titularidade reservada e exclusiva para propor a Ação Penal sobre crimes cometidos contra o meio ambiente.
A RESPONSABILIDADE CIVIL, cuja natureza é reparatória, em geral, tem sido conduzida pelo Ministério Público que utiliza dos seguintes instrumentos:
Inquérito Civil
Termo de Ajustamento de Conduta
Ação Civil Pública
O Ministério Público é único titular para conduzir o Inquérito Civil que se constitui em um procedimento investigatório. Nele são produzidas provas quanto à autoria e materialidade do dano. Pode ser dispensado caso haja suficientes provas do fato.
O Termo de Ajustamento de Conduta em matéria ambiental é um instrumento que tem por objetivo reparar o dano mediante adequação da conduta lesiva praticada pelo poluidor/predador. Trata-se de um acordo no qual são previstas responsabilidades, medidas de reparação e prazo, além de uma multa cominatória em caso de descumprimento de suas cláusulas. Pode ser tomado por qualquer dos titulares para propositura da Ação Civil Pública, à exceção das Associações.
São titulares para propositura da Ação Civil Pública (Lei 7.347/85, art. 5º):
I - o Ministério Público
II - a Defensoria Pública
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista
V - a associação
6 O DANO AMBIENTAL
Não há na legislação brasileira a previsão expressa do que caracteriza um dano ambiental. De difícil conceituação, coube à doutrina e à jurisprudência essa tarefa.
A palavra dano derivada do latim damnu significa prejuízo ou perda. Caracteriza-se por uma lesão a um bem ou direito.
A Constituição Federal oferece os primeiros elementos para essa conceituação quando determina que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”. Assim, toda vez que estamos diante de um desequilíbrio ambiental há uma diminuição ou “prejuízo” de um direito, e difuso, pois que o ambiente é “bem de uso comum do povo” na conceituação do artigo 225 da nossa Carta Magna.
Na Política Nacional de Meio Ambiente encontram-se as definições de degradação e poluição que são utilizadas para a construção do conceito de dano ambiental.
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos (art. 3º, Lei 6.938/81)
Assim, no contexto ambiental, o dano seria a lesão, o resultado dos efeitos adversos de uma atividade ou produto sobre o meio ambiente, assim considerado o meio natural, artificial ou urbano, artístico, histórico, cultural e do trabalho.
O dano ambiental afeta um direito que pertence à coletividade, mas por via reflexa (indireta) pode alcançar o patrimônio individual de terceiros, nascendo para estes a possibilidade de reclamar o restabelecimento desses direitos.
O meio ambiente classifica-se na categoria de DIREITO DIFUSO enquanto as vítimas indiretas pertencem à categoria de DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNIOS. Ambos estão na categoria de direitos COLETIVOS lato sensu.
A defesa desses direitos sob o aspecto da reparação CIVIL foi reconhecida na Lei 7.347/85 que criou instrumentos para a proteção de qualquer interesse difuso e coletivo.
A recomposição do dano ambiental, então pode se dar de 3 maneiras:
no processo penal, se o fato for crime
em decorrência da conclusão do processo administrativo punitivo junto ao Órgão Ambiental
mediante ajuizamento de Ação Civil Pública
7 OBRIGAÇÕES E/OU SANÇÕES EM MATÉRIA AMBIENTAL
Lembrando que as esferas de responsabilização ambiental são independentes e o resultado de uma não necessariamente interfere no processo de outra.
Por exemplo, o fato de adquirir uma área contaminada obriga o adquirente à reparação do dano (esfera civil), mas não necessariamente será punido administrativa e penalmente, pois adquirir imóvel degradado não caracteriza um ilícito ambiental. Por outro lado, se este mesmo indivíduo se recusar a executar a recuperação do imóvel, neste caso poderá responder tanto na esfera administrativa quanto na penal por violação de uma norma.
Em resumo, as obrigações e/ou sanções em matéria ambiental seriam as seguintes:
CONSIDERAÇÕES
O assunto é bastante complexo, ainda gerando muitas dúvidas com relação à extensão das responsabilidades.
Sobre o que não se pode restar dúvida é que a prova da alteração da qualidade do meio ambiente não se presume e, portanto, deverá ser provada, e a perícia é o meio.
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📚 Autora
Adriana Ponce Coelho Cerântola é advogada e turismóloga
* sócia-fundadora de Santos & Cerântola Sociedade de Advogados
www.santoscerantola.com.br
* idealizadora da Rede Peritos Ambientais
@redeperitosambientais
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